任中平：新時代農村基層治理亟需加強基層民主建設

　　內容摘要：近年來，由于我國社會急劇轉型以及城市化浪潮的沖擊，農村基層治理中的各種矛盾沖突不斷顯現，而既有的基層治理體系、治理方式和治理能力還存在諸多不適應，從而使當前農村基層治理實踐面臨一系列新的問題與挑戰。其突出問題之一，便是基層治理中普遍存在著簡單化行政管理手段盛行，導致官僚主義、形式主義泛濫，從而嚴重抑制了農民群眾在基層治理實踐中的自主性、積極性和主動性，同時也導致基層民主建設的弱化和虛化。這種情況如果得不到及時糾正，顯然無法有效應對新時代農村基層治理面臨的新情況新問題，不利于實施中央提出的鄉村振興戰略和如期實現脫貧攻堅的目標任務，不利于化解基層社會日益突出的復雜矛盾，同樣也不利于治理基層腐敗和糾正四風問題。

　　關鍵詞：農村基層治理 基層社會矛盾  基層民主建設

　　任中平，西華師范大學政治學研究所教授。

　　黨的十八大以來，為了完成中央提出的2020年全面建成小康社會的目標任務，脫貧攻堅作為各級黨政面臨的頭等大事，得到了全面有效的貫徹和迅速深入的推進，并取得了巨大的成效，充分顯示了我們黨強有力的領導權威和國家集中力量辦大事的體制優勢。但另一方面，在這種自上而下的壓力型體制之下，各級黨政機構和基層干部為了按時完成上面層層加壓的繁重任務，往往采用簡單化的行政管理手段，而缺乏尊重群眾觀念和深入細致的民主方式，結果造成了當前基層治理中的許多負面效應?，F實中的突出問題之一，就是不管部署什么工作，都讓基層簽個責任狀。責任狀泛濫，本質是一些上級以行政權力壓制下級，暴露出的是典型的官僚主義作風。近年來基層治理中普遍存在的這種簡單化行政管理手段盛行，導致官僚主義、形式主義泛濫，嚴重抑制了基層干部群眾在基層治理實踐中的自主性、積極性和主動性，同時也導致基層民主建設的弱化和虛化。這種情況如果得不到及時糾正，顯然根本無法適應新時代農村基層治理面臨的新情況、新矛盾和新問題，不利于實施中央提出的鄉村振興戰略和如期實現脫貧攻堅的目標任務，不利于化解基層社會日益突出的復雜矛盾，同樣也不利于治理基層腐敗和糾正四風問題。

　　一、實施振興鄉村戰略和實現脫貧攻堅目標，必須尊重農民群眾的主體地位，激發他們脫貧致富的內在動力

　　習近平同志在十九大報告中提出，要實施鄉村振興戰略。而實施振興鄉村戰略和實現脫貧攻堅目標，都要與基層民主建設有機結合起來。

　　實施振興鄉村戰略，離不開廣大農民群眾的積極參與。歸根到底，農民群眾才是鄉村建設的主力軍，是鄉村治理的主體力量。鄉村振興不可能依靠黨政機關干部去完成，干部的職責是調動農民的積極性，那就要放下架子去聆聽農民的呼聲，而不是讓農民去聆聽干部的指令，只有這樣干部才知道農民心里想什么，農民才會有事跟干部商量，農村的事情才能辦得成。應當看到，基層民主建設是振興鄉村戰略的題中應有之義。如果離開基層民主建設，離開基層民主制度的支持和保障，缺乏廣大農民群眾的民主參與，那么，鄉村建設中的產業支撐、基礎設施、公共事業以及環境整治的各項事業都不可能順利推進，即便建立起來也難以維護和發展。由此看來，振興鄉村戰略，推進農村產業發展，改造農村基礎設施，改善農民生產生活環境的過程，本身就是一個推進農村基層民主建設的過程。

　　當前，對于各級黨政領導而言，脫貧攻堅是責任大如山的政治任務和民生工程，是各地農村工作的首要任務。在推進精準扶貧工作中，同樣必須高度重視和精心培育農民群眾的主人翁意識，賦予他們自己當家作主的民主權利，激發他們脫貧致富的內在動力。如果僅僅依靠黨和政府的力量，憑借外界的支持和幫扶，不斷地加大投入，雖然可以幫助貧困人口在一定時期和范圍內脫貧，但這樣的扶貧方式仍然是我們過去習慣的輸血式扶貧，而無法重新造就貧困戶的造血功能，還是無法從根本上解決貧困的根源問題。這一問題得不到根本解決，即便暫時可以脫貧，但終歸還可能要返貧。并且，這種單一輸血式扶貧甚至還會造成一些貧困戶“等靠要”的懶漢思想。

　　這種情況的出現，與我們的有些扶貧工作方式欠妥有關。我們總是習慣于將精準扶貧簡單理解為“給錢脫貧”，大包大攬，給貧困戶送錢送物。這樣一來，只會讓貧困群眾滋生依賴心理，以爭當貧困戶為榮，甚至不擇手段，斤斤計較，鄰里反目，民風不古?？梢?，這里有一個深層次的核心問題并沒有得到解決，那就是我們常常過于關注貧困人口的物質貧困，而往往忽略了貧困人口的精神貧困和權利貧困。精神貧困和權利貧困遠比經濟貧困更棘手，因為經濟貧困可以通過幫扶手段在一定時期和范圍內得到有效解決，而精神貧困和權利貧困卻是依靠人力物力財力無法克服的，它需要一個漫長的培育教化和逐漸生成的過程。但有些地方的扶貧工作往往成為一陣風式的運動式扶貧：只見干部累，不見群眾動。運動式扶貧尤其表現在上級檢查和考核期間，鄉鎮干部傾巢而出，擱置手中其他工作，集中力量服務于所謂的“中心工作”，外表形式上搞得轟轟烈烈，但檢查考核一結束便戛然而止，這種“運動式”扶貧既不可持續，又嚴重影響鄉鎮正常運作，直接導致治理的低效。

　　因此，要從根本上解決貧困問題，除了政府的幫扶和社會各界的支持之外，恐怕首先還要解決貧困人口的精神貧困和權利貧困的問題。鄉村振興首先需要精神振興，脫貧攻堅必須尊重農民群眾的主體地位，激發他們脫貧致富的內在動力。

　　脫貧攻堅不能只是自上而下地靠行政命令和外部幫扶來單打獨斗，更要發動廣大群眾來參與其中，扶貧中的很多工作最終要依靠村干部、全體黨員、全體村民來組織開展和實施。為此，扶貧要先扶志，扶貧要先還權，要精心培育農民群眾的主人翁意識，要真正還權于廣大農民群眾，讓他們自己當家作主，實行社區型合作，積極參與到扶貧實踐中來，激發和調動他們脫貧致富的內在動力。社區主導型發展的核心就是將社區和貧困人口作為目標群體和受益對象，將資源和決策的使用權和控制權完全交給社區，由農民決定實施什么項目、由誰來實施，并由農民掌握、控制項目資金的使用，依靠農民自己推動社區的發展，實現農民的自我組織、自主管理、自我監督和自我服務。[①]

　　二、有效化解基層社會矛盾和增強基層治理能力，迫切需要推進基層協商民主

　　當前，隨著我國農村經濟社會改革進一步深化，農村基層社會生態已經發生了一系列深刻改變，過去那種由基層黨組織為主體、以行政權力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的行政命令來開展活動的傳統基層治理方式已經無法適應新形勢的要求，農村基層治理實踐面臨著一系列新的問題和挑戰，集中表現在以下幾個方面：

　　第一，農民群眾的利益訴求不斷增加，農村社會的各種矛盾問題日漸突出,以往那種依靠行政權力簡單施壓的方式已經無法有效應對這些新情況和新問題。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟體制的確立，廣大農村的經濟快速發展，人們的利益訴求也逐漸多樣化，傳統的政策措施越來越難以應對農村群眾日益增多、復雜多元的利益訴求而導致的各種矛盾和問題。這種利益分化導致不同利益主體之間的摩擦和沖突使基層社會的各種矛盾問題日漸突出，因而化解分歧和沖突已成為基層社會穩定與發展的關鍵，而以往那種傳統的、依靠行政權力簡單施壓的方式已經無法有效進行基層社會治理。面對如此眾多復雜的村民訴求，農村基層領導干部深感任務重、壓力大、工作難，過去的傳統管理方法已不能有效應對這些新情況和新問題。

　　第二，廣大農村進城務工人員增多，村治主體嚴重弱化，村民自治制度難以有效運行而陷入治理性困境。隨著新農村建設和城鄉一體化進程的加快，大量農村人口進城致使推行了30多年的以行政村為單位的村民自治已經難以為繼，農村“空心化”現象嚴重，村民自治難以有效運行。當前，在我國廣大農村普遍推行近30年的村民自治制度面臨嚴峻挑戰，集中表現為“四難”：一是村民大會召集難，二是村民代表大會決議難，三是村級事務群眾參與難，四是對村兩委實行監督難。上述情況表明，村民自治的制度設計迫切需要在新的歷史條件下加以發展和完善，迫切需要完善現有的村級治理模式。我國基層民主政治制度雖然已經形成了原則性的框架，但是民主制度的實踐性還需要有更深度的推進?，F實情況表明，村民自治制度還有待進一步落到實處，使其在現實條件下有效發揮作用。同時，基層民主建設的側重點，也需要從基層民主選舉向基層民主協商轉換與發展。自上個世紀80年代后期以來，貫穿這一時期村民自治的主要內容是進行民主選舉，而隨著村委會選舉的逐步推開，選舉過程中的種種亂象諸如賄選、宗族勢力影響以及黑惡勢力滲透等也逐漸顯現出來。特別是近些年來，伴隨城市化浪潮而引發的鄉村社會的一系列深刻變遷，諸如大量農民進城務工，農村資源流向城市，傳統鄉村文化的瓦解，致使村民自治實踐遭遇一系列現實難題而陷入治理性困境。

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