賀雪峰：農村公共服務市場化改革為什么錯了

　　在鄉鎮一級，原來大部分事業單位所應提供的公共服務，恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經濟以及市場難以衡量的服務

　　 “以錢養事”沒有市場前提

　　2006年湖北省鄉鎮綜合配套改革在全省推開，期待通過轉換政府職能，引入競爭機制，變“以錢養人”為“以錢養事”，按照政府出錢、購買服務、合同管理、農民認可、考核兌現的要求，推進為農村提供公共服務的鄉鎮事業單位的改革。

　　不過，改革的實際運轉效果難如人意。鄂西一位長期從事農村工作的縣長評價這項改革的后果是四句話，即“財政負擔加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。

　　從實踐情況來看，鄉鎮綜合改革中事業單位的改革，人員并沒有調整。以前發工資的鄉鎮事業單位職工，現在變成了“民辦非企業組織”的員工，政府并沒有因為改制而依地方經濟社會發展的需要而大幅裁減人員。政府也沒有理由裁員，一是這些事業單位的職工已經工作多年，他們有勞動的權利，二是如果不考慮以前事業單位職工的出路，他們就會上訪。

　　改革也沒有減少政府支出：政府通過合同撥付的養事錢，實際上仍然是財政按照改制前的人頭撥付的經費。

　　換句話說，政府拔款的數量未變，同時以前所養的事業單位人員及數量也沒有變。差異只是說法變了，改制前叫做“以錢養人”，改制后被稱為“以錢養事”。

　　如果不能將以前事業單位的職工一腳踢開，而只能向以前事業單位改制過來的民辦非企業組織購買服務，而沒有其他競爭者的話，這樣的市場行為就不完全。

　　更重要的是，政府購買的服務，其服務主體必須有專業從業資格。事業單位改制以后，各個以前的主管部門都給改制而來的民辦非企業組織以專業資格證書。政府如果不找這些有專業證書從而有服務資格同時又不能一腳踢開的原事業單位職工服務的話，政府甚至無法為農民購買到服務。

　　事實上，由事業單位改制過來的民辦非企業組織不僅僅有從業資格，而且有在鄉鎮通常處于壟斷地位的專業設施和服務體系。比如廣電服務中心的有線電視服務本身就是商業化的，且往往是壟斷性的。

　　市場化改革后果：公共服務質量下降

　　而且，這種改制帶來的負面問題很嚴重。因為是“以錢養事”，是一年一簽合同，基本上是可以數量化、標準化的具體服務，就使這些改制而來的民辦非企業組織不再需要長遠觀點和長期規劃，不需要發揮主動性和創造性。

　　而在鄉鎮一級，原來大部分事業單位所應提供的公共服務，恰恰正是那些市場不能提供、由市場提供不經濟，以及市場難以衡量的服務。

　　舉例來說，水利水產服務中心所提供的水利服務，不僅要求水利服務具有專業化水準，而且要求水利服務中心對當地水利情況有透徹了解，對水利建設有長遠安排與規劃，對如何有效建設農村水利，改進農業生產基本條件，有主動的建議。在鄉鎮一級，不可能有兩個對當地水利具有豐富具體知識和專業水準的水利服務中心來供政府購買服務時選擇。

　　相反，因為“以錢養事”，水利服務中心有了臨時觀點，他們只辦政府交辦的具體事務，并且可以用專業化來應付政府的標準化檢查。換句話說，水利服務中心完全可以不作為，而利用其壟斷地位和信息不對稱的優勢，拿政府最多的錢，卻只提供極少有實質意義的服務，水利中心完全沒有必要有服務農民和農業的主動精神和積極性。

　　鄉鎮工作具有強烈的非標準化、非專業化、臨時性和綜合性的特點，這與當前中國鄉村地域龐大，情況千差萬別且農村市場化程度仍然不高(農村人財物的流出)的實際有關系。

　　傳統的鄉村工作方式是“下去—籠統，回來再分工”，一旦鄉村有了中心工作，則鄉村各級各部門都會一并來進行中心工作的突擊，比如林權改革、合作醫療改革、抗旱救災、農技推廣、防疫、計劃生育、安全生產等等，都在農村具有綜合性、突發性、階段性特點。

　　如果強調專業化和市場化，每項具體事業都要從市場上購買，則幾乎不可能，不僅沒有足夠的潛在服務供給者，而且購買成本會極高。改革前的事業單位并非沒有事情可做，改制的目的是要調動事業單位的積極性，但事實往往變成改制不僅沒有調動積極性，也沒有能夠提供更多更好的服務，變得形式上很市場，實質上無內容了。

　　調動事業單位積極性的方向，不是所謂“以錢養事”，因為“以錢養事”本身缺少基本的市場條件(市場主體多元化、服務標準化等)，而是調動事業單位的主動性和創造精神，要讓事業單位有事業心和責任心，為當地經濟社會發展出謀劃策、規劃方案，要讓他們熟知當地鄉情村情民情，有能力為政府提供建議，有能力為政府推進工作，有能力為農民提供市場所無法提供的服務。

　　回顧一下中國的改革，往往都是一種大撤大建的方式，先變形式再變內容，變來變去，換湯不換藥，卻在變動中產生了巨大的傷痛。這是激進的改革方式。另外一種改革是不變形式而變內容，雖然看起來沒有大的改革，卻在承認現狀的基礎上持續推進，從而產生出巨大的收益。這是保守但并非無效的改革。

　　在當前鄉鎮綜合改革中，如何避免轟轟烈烈的大撤大建式的激進改革(這種改革往往是想象多于實踐，理論脫離經驗)，而在承認現狀尊重現實的基礎上推進改革，就不僅是一項智慧，而且是切切實實涉及到數百萬鄉鎮事業單位職工利益，涉及到我們能為九億中國農民提供什么樣服務的大問題。

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