杜光：改革體制，反哺“三農”

　　溫家寶總理在政治工作報告中說：“解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重?！苯衲暌安扇「苯?、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入?！彼€提出：繼續推進農村稅費改革，除煙葉外，取消農業特產稅；從今年起，每年降低一個百分點的農業稅，五年內取消農業稅；今年中央財政對“三農”的投入增加300億元左右；另外，還從糧食風險基金中拿出100億元，直接補助種糧農民。對于八億農民來說，這是繼“一號文件”之后的又一個令人歡欣鼓舞的福音。

　　建國以來，億萬農民以農業稅和工農產品“剪刀差”的形式，為奠定我國國民經濟的基礎，作出了不可磨滅的貢獻?！吨袊r民調查》一書揭示：據國務院農村發展研究中心推算，1953年到1978年地5年間，中央政府通過農產品價格“剪刀差”獲取的資金總額，約有六千億至八千億元，而1978年國家工業固定資產，總計不過九千多億元?？梢?，“中國的國家工業化的資本原始積累，基本上源自中國的農業?！保ā吨袊r民調查》，人民文學出版社2004年版，第190頁）

　　與農民對國家所作的貢獻相比，國家對農業的投入卻長期保持著極不相稱的低水平。以1996年為例，中央和地方支援農業的支出為518.42億元，占全國財政總支出7914.38億元的6.55%，還不到當年國內生產總值67795億元的1%，而1996年的“剪刀差”加在農民身上的負擔卻達2826億元，加上各種稅費，國家取之于民者七八倍于對農業的投入。

　　近幾年來，國家用于農業的支出不斷增加，但增加的幅度遠不足以體現農業作為國民經濟基礎的戰略地位。根據財政部長金人慶在這次人大會議上的報告，2004年全國財政支出預算26768億元，較上年增長8.8%，而社會保障、農業、科技、教育、衛生、扶貧等專項轉移支付2577億元，比上年只增長7.3%。這就表明，農業及教育衛生科技等方面的支出在財政總支出中的比例并沒有增加。雖然今年通過減稅等措施，可減輕農民負擔118億元，但從國家對農業的投資來看，農業似乎還沒有被放在“重中之重”的地位。

　　多少年來，在煌煌文件和重要報告里，都強調農業是國民經濟的基礎，要把它放在應有的戰略地位上，這次又提出“是全部工作的重中之重”。但是，為什么在財政開支和實際工作中卻不能充分體現這一點呢？這里既有認識和感情問題，也有體制問題，而歸根到底是體制問題。

　　過去，身處黨政機關的官員中，還不乏能夠孜孜不倦地為人民服務的好官清官；而在當代，盡管大力提倡執政為民，但真正能無私地為人民謀利益的官員卻似乎越來越少。很多人在從事本職工作的時候，總是從自身的利益出發，權衡利弊得失，于是便產生了急功近利的政績觀。他們的興趣集中在可以很快見效并能體現表面政績的官樣文章上，農業則由于生產周期長，而且積累的矛盾重重，問題成堆，工作不易出效果，因而就很難被他們放在工作日程的首位。很多官員對“三農”缺乏感情，不愿深入調查研究，更談不上與農民同甘共苦，即使是出身于農村者，也難免浸染官場的不良傳統而逐漸官僚化。盡管在口頭上誰也不否認農業的重要性，但在思想感情上卻與“三農”格格不入，距離甚遠，實際工作中當然也就不能給以足夠的重視。

　　從體制上觀察三農問題，主要存在著“三缺乏”的現象：一是缺乏統一領導全國農業發展的強有力的機構；二是缺乏真正能代表農民利益的群眾組織；三是缺乏應有的監督機制，由于缺乏健全的領導機制，往往是黨中央、國務院作了決定，卻不能有力地貫徹執行，更無從監督檢查，于是便出現陽奉陰違、各行其是的狀況。對于一些不利于農業發展、損害農民利益的地方法規，也不能在經過充分的調查研究后予以修訂或廢止。由于缺乏代表農民利益的組織，他們的要求不能及時反映，對損害農民利益的非法行為，不能有組織地開展抗爭。由于缺乏監督機制，對農民的橫征暴斂得不到有效的遏制。國家對“三農”的投入，經過層層克扣，往往成了無濟于事的涓涓細流，不能使農民受益。由此可見，要從根本上解決“三農”問題，還必須從改革政治體制入手。我的初步設想有以下幾點：（1）國務院成立農業發展委員會，作為統一領導“三農”工作的權力機構，由總理或一位副總理任主任，有關部委的第一把手任副主任。農委依托農業部為辦事機構，下另設農業發展研究中心、農民權益保障局、新技術推廣局等直屬機構。為了便于工作，各省市也建立相應機構；縣級政府因中心工作就是“三農”，不必另設相應的專職機構。（2）改變城鄉二元結構的現狀，取消1958年1月頒行的《戶口登記條例》，恢復1954年憲法中關于遷徙自由的規定，給所有進城務工的農民以市民待遇，撤消歧視性的地方法規。城鄉分隔的體制是計劃經濟條件下歧視“三農”的產物，不能與市場經濟的發展相適應，必須迅速轉變。（3）建立農民協會，作為代表農民利益、保衛農民權利、協調農村矛盾、推進農業發展的社會團體，實現真正的鄉村自治。目前的村民自治，規定村委會在黨支部領導下進行工作，實際上并未擺脫原有的格局。改由農民協會自治后，基層黨政就可自然分開。黨支部不再領導本村工作，支部成員和黨員可以參加農民協會領導成員的競選，在協會工作中發揮先鋒模范作用。協會領導成員沒有工資，不再向農民收取提留。協會工作所需經費，由鄉鎮政府從農業稅中提取一定比例支付。（4）取消除農業稅以外的一切稅費。這些稅費大體上都是政府為執行其職責所需要的，不應由農民來支付。農業稅作為單一的農村稅種，體現著農民向國家履行的義務，似應保留。目前鄉鎮機構龐雜，開支浩大，很多人忙于攤派催收各種苛捐雜稅。免除各種稅費后，可以精簡大量冗員。（5）試行鄉鎮自治。設立鄉公所或鎮公所，作為縣政府的派出機構，執行政府職能。原由鄉鎮政府承擔的社會職能，如社會保障、計劃生育、民兵訓練等等，全部由農民協會承擔。鄉鎮實行黨政分開。十三大提出的以黨政分開為突破口的政治體制改革，視點主要放在中上層，實行起來困難殊多，可以考慮先從下層做起，免除鄉鎮黨組織對鄉鎮公所的領導。鄉鎮黨委的任務，一是按照黨章規定，進行黨務管理；二是教育黨員遵紀守法，發揮模范帶頭作用；三是對政府和農民協會的工作提出建議，進行監督。（6）強化監督機制，堅持司法獨立。各級政府都要接受農民協會的監督。監督的重點是：促進憲法和有關法規的落實，遏制一切損害農民利益的政府行為，使國家對“三農”的撥款，全部都能用在原定的目標上，防止中途貪占挪用。為了加強農民協會的監督作用，省市和全國農民協會都應當有自己的輿論工具。（7）繼續提高國家對農業撥款的比例，特別是為了保障九年制義務教育和醫療衛生、農業科技的普及，中央和地方的財政都應大大壓縮對國有企業的投資，增加對義務教育和醫療衛生、農業科技的撥款。國家的基本建設投資，也應向農村傾斜，加快農村的路水電郵等方面的基本建設。

　　“三農”問題的嚴重程度，已到了民怨沸騰、因而必須采取果斷措施的時刻。億萬農民半個世紀以來的犧牲和貢獻，支持了國民經濟基礎的建立和今天經濟建設的突飛猛進。相對于農民的貧困、農業的落后和農村的蕭條，城市的繁榮和工業的片面發展就顯得極為不協調。這是因為各級領導機關對“三農”總是“多取少予”，依靠剝奪“三農”來建立國民經濟的基礎；改革開放以來，仍采取損不足而補有余的方針，欠下了累累陳債。城鄉之間、工農之間和官民之間的矛盾，已瀕臨爆發的邊緣，現在應該是徹底改變這種局面的時候了。工業有責任反哺農業，城市有責任反哺農村，只有把大量資金從工業轉向農業，從城市轉向農村，并且改革政治體制，保證這個轉變的完成，才能使反哺落到實處。一號文件和溫總理的報告雖然還有不能令人滿意之處，但畢竟使我們看到了這個轉變的趨勢。期望于當政者的是有步驟地加速這個進程，更快地改變農民貧困、農業落后、農村蕭條的局面。

　　2004．3．20．

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